各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：
党中央、国务院高度重视耕地保护工作。党的十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新的更高要求。为了贯彻落实最严格的耕地保护制度，现通知如下：
一、进一步提高认识，毫不动摇地坚持耕地保护红线
（一）充分认识保护耕地的极端重要性。党中央、国务院的新要求，体现了对坚守耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，体现了深化改革创新和对子孙后代高度负责的鲜明态度。各级国土资源部门要认真学习、深刻领会党中央、国务院决策精神，切实提高对保护耕地极端重要性和现实紧迫性的认识，在思想上、行动上自觉与以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。必须充分认识到，尽管第二次全国土地调查数据显示耕地面积有所增加，但粮食生产的实有耕地面积并未增长，人口多、耕地少的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻，耕地保护工作绝不能放松；我国经济已经到了必须在发展中加快提质增效升级的重要时期，粗放扩张、浪费资源、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、节约集约用地比以往任何时候都更为重要和紧迫；经过30多年持续快速发展，我国土地开发强度总体偏高，建设用地存量大、利用效率低，划定永久基本农田、严控建设占用耕地不仅十分必要，也已具备条件。
（二）坚决落实党中央、国务院决策部署。各级国土资源部门要积极行动起来，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会等一系列重要会议精神，紧紧围绕经济工作的总体要求，将保护耕地作为土地管理的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持耕地保护优先、数量质量并重，全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管，加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制，严守耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定、质量不下降。
二、强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略任务
（三）加大土地利用规划计划管控力度。严格按照土地利用总体规划批地用地，严禁突破土地利用总体规划设立新城新区和各类开发区(园区)。建立土地利用总体规划评估修改制度，严格限定条件，规范修改程序，扩大公众参与，禁止随意修改规划，切实维护规划的严肃性。按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束；严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地。按照国家统一部署，选择部分市、县，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“多规合一”，强化土地利用规划的基础性、约束性作用。加强年度用地计划与规划的衔接，逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标。
（四）进一步严格建设占用耕地审批。强化建设项目预审，严格项目选址把关。凡不符合土地利用总体规划、耕地占补平衡要求、征地补偿安置政策、用地标准、产业和供地政策的项目，不得通过用地预审。对线性工程占用耕地100公顷以上、块状工程70公顷以上的，省级国土资源部门必须组织实地踏勘论证，部组织抽查核实；确需占用的，按照确保粮食生产能力不下降的要求，提出补充耕地安排，补充数量质量相当的耕地，并作为通过预审的必备条件。建设用地审查报批时，要严格审查补充耕地落实情况，达不到规定要求的，不得通过审查。严格审核城市建设用地，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地；人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内，后备耕地资源不足的地方相应减少新增建设占用耕地。处理好简政放权、改革审批与保护耕地、严格监管的关系，对符合法律法规规定和以上要求的建设项目，要提高土地审批效率，搞好供地服务。
（五）强化耕地数量和质量占补平衡。各地要严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。利用农用地分等定级、土壤地质调查测评分析、第二次全国土地调查等成果，完善现有和后备耕地资源质量等级评定，健全耕地质量等级评价制度，作为调整完善规划、划定永久基本农田、建设用地审批和补充耕地审查的依据。土地整治补充耕地要先评定等级再验收，没有达到要求的不得验收。省级国土资源部门要在省级人民政府的领导和组织下，会同有关部门，对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关，坚决纠正占优补劣问题。全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治。统筹规划，整合资金，大力推进高标准基本农田建设。加大对生产建设活动和自然损毁土地的复垦力度，探索开展受污染严重耕地的修复工作。加强补充耕地立项管理，提高项目工程建设标准，加强项目规划设计审查，严格项目验收。加强土地整治项目的建后管护，严防边整治边撂荒，严禁土地整治后又被非农业建设占用，多措并举提高整治土地的质量等级。除突发性自然灾害等原因外，严禁将耕地等农用地通过人为撂荒、破坏质量等方式变为未利用地。对因生态退化等原因导致耕地等农用地变更为未利用地的，不得纳入土地整治项目并用于占补平衡。
（六）严格划定和永久保护基本农田。各地应以依法批准的土地利用总体规划为依据，在已有工作基础上，从城市人口500万以上城市中心城区周边开始，由大到小、由近及远，加快全国基本农田划定工作，切实做到落地到户、上图入库，网上公布，接受监督。在交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置增设永久保护标志牌。按照耕地质量等别从高到低的顺序，城镇、村庄周边和铁路、公路等交通沿线的优质耕地，建成的高标准农田，经县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜等生产基地内的耕地，农业科研、教学试验田等，必须划定为基本农田。不得借基本农田划定或者建立数据库之机，擅自改变规划确定的基本农田布局，降低基本农田的质量标准。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；建立和完善基本农田保护负面清单，符合法定条件和供地政策，确需占用和改变基本农田的，必须报国务院批准，并优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田。
（七）严防集体土地流转“非农化”。农村土地管理制度改革要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进，严格依据经中央批准的改革方案、在批准的试点范围内进行，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模、乱占滥用耕地。农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。引导农业结构调整不改变耕地用途，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为。设施农业项目要尽可能利用农村存量建设用地和非耕地，不得占用基本农田。生态退耕必须严格按照有关法规规定的条件和经国务院批准的方案，分步骤、有计划进行，基本农田和土地整治形成的耕地不得纳入退耕范围，依据第二次全国土地调查、年度土地变更调查成果审核退耕范围和退耕结果，严防弄虚作假和随意扩大退耕范围。
（八）引导和促进各类建设节约集约用地。各级国土资源部门要按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，综合运用规划调控、市场调节、标准控制、执法监管等手段，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地，切实减少对耕地的占用，严防侵占优质耕地。统筹安排新增和存量建设用地，新增建设用地计划安排要与节约集约用地绩效相挂钩，促进节约用地、保护耕地。
三、加强土地执法督察，严肃查处乱占滥用耕地行为
（九）强化耕地保护执法监察。加强对违反规划计划扩大建设用地规模、农村土地流转和农业结构调整中大量损坏基本农田等影响面大的违法违规行为的执法检查。充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，健全“天上看、地上查、网上管、群众报”违法行为发现机制，对耕地进行全天候、全覆盖监测。在每年一次全国土地卫片执法检查的基础上，在有条件地区推广应用无人机航拍、基本农田视频监控网等，对重点城市群郊区、耕地集中连片区域和土地违法违规行为高发地区，加大执法查处频度。认真落实违法行为报告制度，对非法占用基本农田5亩以上或基本农田以外的耕地10亩以上、非法批准征占基本农田10亩以上或基本农田以外的耕地30亩以上以及其他造成耕地大量毁坏行为的，国土资源部门必须在核定上述违法行为后3个工作日内向同级地方人民政府和上级国土资源部门报告。坚持重大典型违法违规案件挂牌督办制度，对占用耕地重大典型案件及时进行公开查处、公开曝光。加强与法院、检察、公安、监察等部门的协同配合，形成查处合力。
（十）进一步加强耕地保护督察。国家土地督察机构要以耕地保护目标责任落实、规划计划执行、建设用地审批、基本农田划定、耕地占补平衡和农地流转等为重点，加强对省级人民政府耕地保护情况的监督检查，有关工作向国务院报告。2014年，要将耕地数量质量保护、粮食主产区基本农田划定和保护、农地流转“非农化”、地方违规出台相关政策造成耕地大量流失等作为督察工作的重点。对监督检查中发现的问题，派驻地方的国家土地督察局应及时向督察区域内相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区农用地转用和土地征收的受理和审查报批。
（十一）严格耕地保护责任追究制度。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部部令第15号），积极配合监察机关追究地方人民政府负责人的责任。应当将耕地划入基本农田而不划入，且拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予行政处分。对国土资源部门工作人员不依法履行职责，存在徇私舞弊、压案不查、隐瞒不报等行为的，要严格依照相关规定追究有关责任人的责任。
四、落实共同责任，建立耕地保护长效机制
（十二）构建耕地保护共同责任机制。完善省级人民政府耕地保护责任目标考核办法，将永久基本农田划定和保护、高标准基本农田建设、补充耕地质量等纳入考核内容，健全评价标准，实行耕地数量与质量考核并重。积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，加大指标权重，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据。推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，落实地方政府保护耕地的主体责任。建立奖惩机制，将耕地保护责任目标落实情况与用地指标分配、整治项目安排相挂钩。
（十三）完善耕地保护约束激励机制。支持地方提高非农业建设占用耕地特别是基本农田的成本，加大对耕地保护的补贴力度，探索建立耕地保护经济补偿机制。建立健全制度，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，探索实行“以补代投、以补促建”。积极促进土地税费制度改革，提高新增建设用地土地有偿使用费标准，建立按本地区开垦同等质量耕地成本缴纳耕地开垦费的制度。耕地保有量和基本农田面积少于土地利用总体规划确定的保护目标的，核减相应中央新增建设用地土地有偿使用费预算分配数。
（十四）推进耕地保护调查监测和信息化监管。加强耕地和基本农田变化情况监测及调查，及时预警、发布变化情况。以第二次全国土地调查、年度土地变更调查和卫星遥感监测数据为基础，加快完善土地规划、基本农田保护、土地整治和占补平衡等数据库，建立数据实时更新机制，实现与建设用地审批、在线土地督察等系统的关联应用和全国、省、市、县四级系统的互联互通，纳入国土资源“一张图”和综合监管平台，强化耕地保护全流程动态监管。
（十五）加强耕地保护法制化规范化建设。加强耕地保护立法研究工作，推动土地利用规划、土地整治、土地督察等法制化建设。各地要结合实际，健全耕地保护地方性法规规章。推行重大决策社会稳定风险评估和后评估制度，全面落实耕地保护听证制度。抓紧完善耕地质量等级评定和建设标准，完善工程项目用地控制指标。
管好用好耕地始终是我国现代化进程中一个基础性、全局性、战略性问题。各级国土资源部门要切实增强保护耕地的责任感和使命感，采取有力措施，坚决落实最严格的耕地保护制度，确保国家政令畅通，保障国家粮食安全。
2014年2月13日
《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》解读之一
关于为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，国土资源部在深入研究、总结实践经验基础上，制定下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号，以下简称《通知》），提出了新形势下进一步严格耕地保护的新目标、新要求和新举措，这是指导未来一个时期耕地保护工作的纲领性文件。
充分认识保护耕地的极端重要性和现实紧迫性
党中央、国务院高度重视耕地保护工作，党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议站在改革发展全局的战略高度，客观分析了粮食安全和耕地保护面临的严峻形势，深刻揭示了土地管理的薄弱环节和突出问题，突出强调要毫不动摇地坚守耕地保护红线，明确提出了新形势下进一步严格耕地保护的战略目标和总体要求。这充分体现了对坚守耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，体现了深化改革创新和对子孙后代高度负责的鲜明态度。
坚守耕地保护红线是保障国家粮食安全的战略需要。国以民为本，民以食为天。十几亿人口的吃饭问题，始终是我国的头等大事。我国粮食安全并非高枕无忧，尽管粮食总产量实现新中国历史上第一次“十连增”，但粮食与其他重要农产品的进口数量也在持续攀升，产需缺口不断加大，2012年贸易依存度已上升到21%。未来随着人口增加和城镇化发展，粮食需求还将刚性增长，粮食供求紧平衡很可能是一个长期态势。保障国家粮食安全，最根本的是保护耕地。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上，耕地保护就丝毫放松不得。
坚守耕地保护红线是加快经济发展方式转变的根本要求。加快经济发展方式转变刻不容缓。经过多年以大量消耗资源环境为代价的高速发展，许多城市资源环境承载能力已明显减弱，水土资源和能源不足、环境污染等问题凸显，财政和金融风险不断加大。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、走内涵挖潜新路比以往任何时候都更为重要和紧迫。
坚守耕地保护红线是保障改革发展战略部署顺利推进的必然选择。十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议对土地制度改革、新型城镇化发展、农业农村发展改革进行了整体部署。目前各地推进土地制度改革和城镇化发展的热情高涨，但因认识不足或理解偏差，一些地方也出现了乱占滥用土地的苗头，冲击耕地红线。保障改革发展战略部署顺利推进，必须毫不动摇地坚守耕地保护红线，这既是国家粮食安全底线，也是推进改革的底线。
10多年来，我们严格土地用途管制，加强耕地保护管理，取得了积极成效，但耕地保护形势依然严峻。尽管第二次全国土地调查显示耕地面积增加了2亿亩，但适宜稳定利用的耕地也就18亿亩多一点，粮食生产的实有耕地面积并未增加，耕地占补平衡难度加大，绝不能仅凭耕地数量增加就盲目乐观，耕地保护这根弦必须始终绷紧。同时还要看到，经过改革开放30多年来持续快速发展，我国城乡土地开发强度总体偏高，建设用地存量大、利用效率低，划定永久基本农田、严控建设占用耕地不仅十分必要，也已具备条件。
坚决落实党中央、国务院决策部署
党中央、国务院将耕地保护放到了前所未有的重要位置，各级国土资源部门要积极行动起来，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会等一系列重要会议精神，把保护耕地作为土地管理工作的首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。《通知》围绕贯彻落实党中央、国务院决策部署，明确提出了当前和今后一个时期耕地保护的目标任务、基本原则和重要举措。
严守耕地红线，确保实有耕地面积基本稳定、质量不下降。这是基于二次调查成果和耕地保护面临的形势，综合考虑国家粮食安全、经济社会可持续发展和生态文明建设需要，提出的耕地保护总目标。一方面，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，另一方面，适应生态文明建设的需要，对二次调查查明的陡坡耕地、中重度污染耕地等，还要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息、整治修复的总体安排逐步调整，保持实有耕地面积基本稳定、质量不下降极为必要。
坚持耕地保护优先、数量质量并重。这既是新形势下土地管理乃至建设发展理念的重大转变，也是耕地保护工作必须长期遵循的基本原则。多年来我们强调统筹保障发展和保护耕地，但一些地方实际走的是一条重发展轻保护、粗放扩张之路，尤其是新城新区、各类开发园区急功近利、摊大饼式扩展，占用大量良田好地。耕地占补平衡重数量轻质量问题也比较突出，过去10年，建设占用耕地近1/2是水田和菜地，而同期补充的耕地中水田和菜地远未达到这个比例。这种建设发展模式和占补平衡做法必须改变。《通知》遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，提出了一系列新举措，如：严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地；严格划定城市开发边界和永久基本农田，将城镇周边和交通沿线的优质耕地、土地整治建成的高标准农田等优先划入基本农田，实行严格管理、永久保护；在严格执行先补后占基础上，进一步确立以补定占原则，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地计划指标，在建设用地预审和农用地转用审查中从严把关；全面实施耕作层剥离再利用制度等。
全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管。这是将最严格的耕地保护制度贯穿于土地管理全过程、各环节提出的综合性、系统性举措。《通知》按照这一要求，从加大土地利用规划计划管控力度、进一步严格建设占用耕地审批、引导和促进各类建设节约集约用地、强化耕地保护执法督察等多方面，提出了从严管理的要求和有针对性的措施，努力形成监管合力，切实提高保护成效。
加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制。这是总结多年实践经验，本着标本兼治和着力构建管理新格局的要求，提出的耕地保护新机制新办法。《通知》提出，加快构建耕地保护共同责任机制，积极推动地方政府将耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，推动落实领导干部耕地保护离任审计；完善耕地保护约束激励机制，支持地方提高非农业建设占用耕地特别是基本农田的成本，加大对耕地特别是基本农田保护的补贴力度，探索建立耕地保护经济补偿机制；推进耕地保护调查监测和信息化监管；加强耕地保护法制化规范性建设。
为土地制度改革奠定坚实基础
土地制度改革牵动千家万户，关系稳定大局，既要积极又要稳妥，其中最重要的是要守住耕地保护红线和粮食安全底线。这是确保改革顺利推进的前提，也是当前耕地保护工作的重中之重。
三中全会《决定》强调，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包地抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”；“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这些规定具有很强的针对性。近段时间以来，一些地方农地流转中“非粮化”、“非农化”倾向明显，有的以集体建设用地制度改革之名行圈地之实，必须引起我们的高度警觉。
《通知》重点围绕严防集体土地流转“非农化”作出了明确规定。包括：农村土地管理制度改革要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进，严格依据经中央批准的改革方案、在批准的试点范围内进行，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模，乱占滥用耕地；农村土地承包经营权流转和抵押、担保等，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下进行，坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等；引导农业结构调整不改变耕地用途，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为等。各地要准确把握要求，不折不扣抓好落实。
《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号，以下简称《通知》）就贯彻落实党的十八届三中全会等一系列会议关于严守耕地保护红线的精神，提出了明确要求和有力举措。《通知》突出强调强化土地规划管控和用途管制，体现了新形势下保护耕地的新理念、新思路，具有很强的针对性。
《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》解读之二
充分认识土地利用规划管控对保护耕地的基础性、全局性和战略性作用
土地利用规划制度是现代土地管理的基础制度，是各国借以实施土地用途管制、维护社会公共利益的基本工具。一个良好的土地利用规划制度，首先具有基础性和先导性，特别是对于优质耕地、水源地、湿地等重要用地预先加以保护，从源头上防止开发占用和破坏。其次，具有综合性和全局性，统筹协调各业各类用地，合理划定生产、生活、生态空间，保证各类土地开发利用活动有序、适度。再其次，具有长远性和战略性，从国家长远和根本利益出发对土地开发利用进行超前安排，防止因局部利益和眼前利益乱占滥用土地，保障土地资源可持续利用。再次，还具有权威性和稳定性，规划往往以准立法方式制定或有严格的法律保障，有效防止违反规划或擅自修改规划。土地利用规划的性质和特点决定了其在耕地保护中的基础性、全局性和战略性地位。
迄今我国已开展了三轮覆盖全国的各级土地利用总体规划及土地开发整治专项规划编制，形成了较为完整的土地利用规划体系，对统筹城乡土地利用、严格保护耕地、促进节约集约用地等发挥了重要作用。同时也要看到，规划执行还不够严格，随意违反和擅自修改的问题比较突出；规划民主决策和群众参与程度不足，影响到规划的科学性和可操作性；相关规划的关系尚未理顺，内容交叉、重叠甚至矛盾冲突的问题比较突出等，制约了土地利用规划管控功能的有效发挥。应当说，近年来一些地方建设用地无序扩张、优质耕地大量减少、基本农田随意调整等问题抬头，与规划管控乏力有一定关系。对此，必须采取有力措施加以解决。
正确处理土地利用规划管控的几个关系
党的十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议在强调严格保护耕地的同时，也对土地制度改革、自然资源管理体制改革、新型城镇化发展等作出了部署，贯彻落实这些决策部署都需要强化土地利用规划管控。当前要重点处理好以下4个关系：
一是处理好规划与市场的关系。三中全会《决定》明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，加快土地资源市场化配置由此提上了重要日程。但这并非意味着要弱化土地利用规划管控，相反，土地资源的稀缺性和土地利用的社会性决定了土地利用规划管控必须加强。《决定》将“符合规划和用途管制”作为“建立城乡统一的建设用地市场”的前提条件和将“建立空间规划体系”作为健全自然资源管理制度的主要内容，充分体现了这一要求。
二是处理好土地规划与相关规划的关系。土地利用总体规划作为关系长远、关系全局、关系社会整体利益的空间规划，与城乡规划等其他规划在土地利用上是整体与局部的关系，局部应当服从整体，有关法律对此作了明确。但在现行体制下，规划之间不协调、不衔接的现象大量存在，客观上增加了规划实施的困难，影响到耕地保护的成效。未来在坚持土地利用规划基础性管控作用的前提下，强化相关规划的协调融合、建立统一的空间规划体系是大势所趋。
三是处理好规划原则性与灵活性的关系。土地利用规划作为土地用途管制的基本手段，具有很强的约束性或刚性，表现在各国的立法实践上，从规划实体到规划程序都有很强的规范性。同时，我国处在工业化城镇化快速发展时期，土地规划作为长期规划在实施过程中难免出现与客观实际不相符合的情况。为此，要处理好规划原则性与灵活性的关系，对优质耕地、生态用地等的保护要进一步强化，形成规划硬约束；对一般用地安排则要保留一定弹性，根据客观变化依法调整完善。
四是处理好土地规划与土地计划的关系。土地利用年度计划是实施土地利用总体规划的主要工具，也是土地宏观调控的主要手段；作为规划实施工具，应具有稳定性，落实好规划确定的用地规模和布局；作为宏观调控手段，应具有适应性，与产业政策区域政策相协调。应加强年度计划与总体规划、发展政策的衔接，充分发挥计划的控制和引导作用。
切实加大土地利用规划管控力度
全面落实耕地数量和质量保护战略任务，要从健全规划体系、制定专门立法、完善规划标准、扩大公众参与、严格规划监管等多方面入手，加大土地利用规划管控力度。近期，要按照《通知》要求，着力推进以下几方面工作：
严格执行土地利用总体规划。严禁违反土地利用总体规划批地用地，严禁随意修改或变相修改土地利用总体规划。针对一些地方出现的苗头性、倾向性问题，要重点加强“3个审核”：严格审核各类新城新区规划，严禁突破土地规划确定的建设用地规模和布局设立城市新区和各类开发园区；严格审核涉及土地利用的各类改革试点方案，严防借改革之名突破土地规划；严格审核基本农田规划调整，凡不符合法定条件的，不得通过调整规划变相占用基本农田。
调整完善土地利用总体规划。鉴于第二次土地调查成果已经审定，要按照保障国家粮食安全和促进新型城镇化发展的要求，统一组织、合理调整土地利用总体规划。调整重点包括：依据二次调查成果，调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等规划目标，切实维护规划的严肃性和可操作性；严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地；划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束；在严格保护基本农田、保障耕地生产能力的前提下，合理安排生态退耕规模和布局，促进生态环境改善。
开展“多规合一”试点。围绕新型城镇化健康发展和建立空间规划体系，会同有关部门，选择部分县、市开展土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”试点，探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范，最终形成一个市县一张蓝图。
加强土地利用计划调控。与稳增长、调结构、促改革相适应，逐步减少新增建设用地计划指标，重点压缩东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，促进节约用地、保护耕地；落实以补定占要求，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标；统筹安排新增建设用地和存量建设用地，将城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等纳入计划，促进存量用地盘活利用；严格土地利用计划执行监管，严禁超计划批地。
作者：国土资源部规划司 来源：中国国土资源报
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